Qualche tempo addietro su questo stesso sito era stato affrontato il problema della possibile rinascita del Comune di Pegli. Un sondaggio eseguito esclusivamente on-line attraverso queste pagine aveva rilevato che circa il 61% dei votanti era in vario modo favorevole all’istituzione del Comune di Pegli.

Oggi torno sull’argomento della struttura amministrativa genovese e pegliese tentando però di approfondire il progetto della Città Metropolitana. La realizzazione di questi nuovi “enti autonomi” è tema di discussioni e di attività legislativa ormai da molti anni. Solo nel 2001 la Costituzione Italiana è stata modificata per comprendere nella “struttura amministrativa” dello Stato Italiano la Città Metropolitana.

estratto della costituzione italiana

Art. 114

La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione.

Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento.

Oggi la Città Metropolitana esiste ma solo sulla carta. Anche la sola struttura burocratica che dovrebbe reggere l’ente è solo teorica e non definita. Ancora l’anno scorso, su di un articolo di giornale, traspariva la divergenza di pensiero sui principi costitutivi della Città Metropolitana. Alla proposta teorizzante la sostituzione della Provincia con il nuovo ente si contrapponeva l’idea di trasformare le circoscrizioni già esistenti in mini-comuni.

Sembra però che davanti a tanta incertezza, la Commissione Affari Costituzionali del Senato, stia esaminando un Disegno di Legge (n° 1567) volto a definire le norme attuative per l’istituzione delle Città Metropolitane.

Nel documento introduttivo viene innanzitutto evidenziata la “singolare” facoltatività di un ente locale strutturalmente integrato con la gerarchia amministrativa dello Stato.

 estratto presentazione disegno di legge 1567

La legislazione vigente, che contiene solo ipotesi facoltative di realizzazione delle città metropolitane, appare peraltro oggi in palese contrasto con le nuove disposizioni introdotte con la riforma del Titolo V, Parte II, della Costituzione, di cui alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
Infatti il nuovo articolo 114 della Costituzione prevede esplicitamente la città metropolitana, come uno dei soggetti costituente la Repubblica; gli articoli 118 e 119, poi, considerano la città metropolitana come soggetto titolare sia di funzioni amministrative proprie, sia di quelle conferitele con legge, nonché di autonomia finanziaria di entrata e di spesa e di risorse autonome, al pari dei comuni, delle province e delle regioni.
È quindi davvero incongruo che un ente territoriale a rilevanza costituzionale sia disciplinato da leggi ordinarie che ne prevedono l’istituzione facoltativa. Dopo l’entrata in vigore delle nuove norme costituzionali è pertanto indispensabile giungere, e rapidamente, all’approvazione di disposizioni di legge ordinarie che realizzino la previsione costituzionale.

Successivamente viene proposta una rilevante modifica all’attuale legislazione. Questa fissa i paletti per l’istituzione della Città Metropolitana fondandola sui capoluoghi di regione con popolazione superiore agli 800000 abitanti e sui comuni limitrofi “integrati”. Il limite scelto esclude di fatto Genova ed altri capoluoghi.

estratto presentazione disegno di legge 1567

Innanzitutto è previsto (articolo 2) che costituiscano la città metropolitana i comuni capoluogo di regione con popolazione superiore a 800.000 abitanti, insieme agli altri comuni i cui insediamenti abbiano stretta integrazione col capoluogo stesso.
Con questa disposizione si limita il numero delle istituende città metropolitane, sia rispetto alle previsioni della legge n. 142 del 1990, sia a quelle contenute nel citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000. Non vi rientrerebbero, infatti, le aree di Bari, Bologna, Genova, Firenze e Venezia.
Conoscendo le resistenze che permangono da parte delle «autonomie storiche» rispetto al nuovo istituto ci è apparso opportuno, in questa fase, limitarci a introdurlo per le sole maggiori metropoli, che sono quelle che più hanno bisogno di un governo unitario del territorio.
I presentatori sono peraltro disponibili a rivedere questo tipo di scelta che non ha nessun carattere «di principio», qualora altre indicazioni emergessero dal dibattito parlamentare.

Nella relazione si propone un organizzazione su due livelli: metropolitano e comunale. Il “livello” metropolitano è volto a sostituire la Provincia e ad esercitare anche le funzioni comunali di interesse sovracomunale.

estratto presentazione disegno di legge 1567

Viene stabilito (articolo 4) che nella città metropolitana l’amministrazione si articoli su due livelli: quello della città metropolitana e quello dei comuni.
Alla città metropolitana sono attribuite oltre le funzioni di competenza provinciale anche quelle normalmente affidate ai comuni, quando hanno precipuo carattere sovracomunale, nell’ambito di una serie di materie indicate all’articolo 5, che ricalcano, in gran parte, quelle previste dalla citata legge n. 142 del 1990.

Per quanto riguarda gli organi amministrativi, ad un sindaco ed un consiglio metropolitano eletti sulla falsariga del “metodo regionale” si affianca un’assemblea dei sindaci o delegati dalle funzioni consiliari ma non vincolanti.

 estratto presentazione disegno di legge 1567

Per l’elezione degli organi della città metropolitana si propone, all’articolo 6, l’adozione di un sistema che si richiama a quello regionale, contemplando però che l’elezione del consiglio avvenga sulla base di collegi uninominali e non col sistema delle preferenze, per garantire la rappresentanza di tutte le realtà territoriali ricomprese nella Città metropolitana.
Si stabilisce che i 60 consiglieri siano eletti a turno unico: 54 col sistema proporzionale in collegi uninominali, collegati fra loro e a un candidato sindaco; 6 su una lista presentata contestualmente al candidato sindaco. Il sindaco è eletto a maggioranza semplice e insieme a lui sono proclamati eletti i 6 candidati contenuti nella lista presentata con lui. Allo stesso candidato sindaco possono essere collegati più gruppi di candidati nei collegi uninominali. In questo modo si intende rispettare la rappresentanza proporzionale, ma al tempo stesso garantire, con il premio di maggioranza, la stabilità degli esecutivi.
La giunta è nominata dal sindaco fra i consiglieri comunali o tra persone esterne al consiglio. Nel caso delle città metropolitane non si applicano però le norme relative all’incompatibilità fra consigliere e assessore prevista per i comuni e le province.
Viene poi istituita, accanto al consiglio della città metropolitana, un’assemblea formata dai sindaci dei comuni compresi nella città o da essi delegati. L’assemblea esprime il proprio parere sullo statuto della città, che dovrà essere adottato dal consiglio metropolitano ai sensi degli articoli 3 e 10, sul piano territoriale, sul programma delle opere pubbliche e sulle forme di gestione dei servizi pubblici a livello metropolitano.
Il parere dell’assemblea è obbligatorio, ma non vincolante.

Il Disegno di Legge prevede di imporre alle Regioni un termine di 6 mesi per individuare e delimitare i confini delle Città Metropolitane.

estratto presentazione disegno di legge 1567

L’articolo 7 affida alla regione il compito di individuare entro sei mesi dalla data dientrata in vigore della legge, sentiti i comuni interessati, la delimitazione territoriale della città metropolitana. È evidente che per individuare i comuni i cui insediamenti abbiano rapporti di stretta integrazione con il capoluogo dovrà farsi riferimento alla combinazione di diversi criteri: di omogeneità, di interdipendenza, di natura morfologica e naturalistici, secondo le indicazioni contenute nello studio effettuato dai ricercatori dell’Istituto per la scienza dell’amministrazione pubblica (ISAP), all’indomani dell’approvazione della legge n. 142 del 1990.
Sulla base delle proposte della regione il Governo è delegato – previo parere delle competenti Commissioni parlamentari – a adottare un decreto legislativo contenente la determinazione di comuni facenti parte della città metropolitana.
Qualora il territorio della città metropolitana non coincida con quello della preesistente provincia, il Governo è delegato, sentite la regione e i comuni interessati, a provvedere con un decreto legislativo ad una nuova delimitazione delle circoscrizioni provinciali, con l’aggregazione dei comuni che facevano parte precedentemente della provincia soppressa a province già esistenti o alla istituzione di nuove province.
Il meccanismo proposto è lo stesso che era previsto nella legge n. 142 del 1990, ma, per evitare che si ripeta la precedente esperienza, che cioè l’inerzia delle regioni possa vanificare la nascita del nuovo istituto, è stata introdotta, al comma 4 dell’articolo 7, una clausola di salvaguardia, stabilendo che qualora la regione non provveda alla delimitazione territoriale della città metropolitana entro il termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, il territorio della città coincide con quello della preesistente provincia.

L’aggregazione così fatta però creerebbe tanti mini-comuni affiancati dal capoluogo di provincia maggiormente influente ed un sostanziale ulteriore allontanamento delle circoscrizioni e dei quartieri del capoluogo stesso rispetto ad un sindaco metropolitano ancora più “lontano”.

Per prevenire questi rischi, il Disegno di Legge propone lo smembramento del capoluogo sulla base delle circoscrizioni o dei quartieri.

estratto presentazione disegno di legge 1567

Il riordino dovrà avvenire con l’enucleazione dal comune capoluogo di nuovi comuni, che preferenzialmente rispondano ai quartieri tradizionali o alle circoscrizioni di decentramento, nonché attraverso l’eventuale fusione di comuni minori contigui, così da assicurare un equilibrato rapporto di dimensioni demografiche e territoriali tra tutti i comuni compresi nella città metropolitana. La riarticolazione del comune capoluogo in più municipi dovrà tenere conto anche della storia e della specificità dei luoghi, così da rafforzarne l’identità comunale, offrendo nuovi motivi per un più stretto legame tra i cittadini e il territorio.

Cercando di riassumere le conseguenze del disegno di legge rispetto a Genova e quindi Pegli, sembra chiaro che la proposta tenda ad indirizzare l’istituzione dell’ente Città Metropolitana verso le aree provinciali maggiormente popolate escludendo quindi, in modo non vincolante, la nostra città. Resta comunque da valutare, sempre nell’ottica delle ipotesi, se per Genova il nuovo ente rappresenterebbe un reale miglioramento dell’Amministrazione. Fondamentalmente anche nella sola Genova non è rispettato il criterio di omogeneità ed interdipendenza alla base dell’aggregazione della Città Metropolitana. La richiesta di autonomia da parte di alcune “delegazioni” ne è un segnale. Anche molti dei comuni limitrofi, soprattutto costieri ma anche dell’entroterra, che confluirebbero nella Città Metropolitana non sembrano essere ne omogenei ne strettamente interdipendenti con Genova.

Ad oggi l’ente locale Città Metropolitana è costituzionalmente previsto ma resta inapplicato.

Disegno di Legge 1567

disegno di legge

Art. 1.

1. La presente legge, in attuazione degli articoli 118 e 119 della Costituzione, disciplina l’istituzione, il funzionamento, l’autonomia patrimoniale e finanziaria delle città metropolitane, quali uniche autorità di governo locale di area vasta dotate di autonomia speciale, in luogo della provincia e del comune capoluogo di regione.

Art. 2.

1. Costituiscono la città metropolitana i comuni capoluogo di regione che abbiano una popolazione residente superiore a 800.000 abitanti e gli altri comuni i cui insediamenti abbiano con essi rapporti di stretta integrazione in ordine alle attività economiche, ai servizi essenziali alla vita sociale, nonché alle relazioni culturali e alle caratteristiche territoriali.

Art. 3.

1. Le città metropolitane sono sottoposte al regime giuridico definito dalla presente legge, integrato dalla legislazione regionale e dall’autonoma disciplina statutaria e regolamentare.

Art. 4.

1. Nella città metropolitana l’amministrazione si articola in due livelli:

a) città metropolitana;

b) comuni.

2. Alla città metropolitana sono attribuiti i compiti e le funzioni delle province come integrati dalla presente legge.

3. I comuni compresi nella città metropolitana mantengono le competenze e svolgono le funzioni amministrative proprie dei comuni salvo quanto previsto dalla presente legge.

4. Il territorio della città metropolitana si identifica con quello dei comuni che la compongono.

Art. 5.

1. La città metropolitana svolge, oltre alle funzioni di competenza della provincia, le funzioni normalmente affidate ai comuni quando hanno precipuo carattere sovracomunale, o devono, per ragioni di economicità ed efficienza, essere svolte a livello metropolitano, nell’ambito delle seguenti materie:

a) pianificazione territoriale dell’intero territorio metropolitano, nonché verifica di conformità degli strumenti urbanistici generali dei comuni al piano territoriale metropolitano;

b) realizzazione e gestione dei servizi di trasporto metropolitano anche attraverso l’integrazione dei servizi urbani ed extraurbani;

c) realizzazione e gestione delle grandi infrastrutture che interessano l’intera città metropolitana o riguardanti un territorio che superi l’ambito dei singoli comuni;

d) difesa del suolo, tutela idrogeologica, tutela e valorizzazione delle risorse idriche, smaltimento dei rifiuti;

e) raccolta e distribuzione delle acque;

f) sviluppo e gestione delle fonti energetiche;

g) tutela e valorizzazione dei beni culturali e dell’ambiente;

h) servizi per lo sviluppo economico, pianificazione commerciale della grande distribuzione e delle grandi strutture di vendita e rilascio delle relative autorizzazioni;

i) servizi di area vasta nei settori della sanità, della scuola e della formazione professionale.

2. Alla città metropolitana possono essere attribuite altre funzioni con legge statale o regionale ovvero possono esserle delegate dai comuni compresi nel suo territorio.

3. La città metropolitana promuove, su iniziativa del sindaco, la conclusione di accordi di programma e di conferenze di servizi aventi ad oggetto interventi da realizzare nel territorio della città con i poteri di cui all’articolo 14 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni. La città metropolitana è interlocutore della regione e dello Stato per accordi di programma che prevedano interventi ad una scala superiore a quella del territorio metropolitano. La città metropolitana può essere delegata dalla regione o dallo Stato per l’applicazione e l’esecuzione, in tutto o in parte, di accordi di programma che la vedono partecipe.

4. Alla città metropolitana competono i tributi ad essa assegnati dalla legge, le compartecipazioni al gettito dei tributi erariali riferibili al suo territorio, nonché per intero le tariffe ed i contributi sui servizi di sua competenza. Competono altresì alla città metropolitana risorse aggiuntive destinate dallo Stato all’ammodernamento telematico e alla modernizzazione delle strutture e delle procedure relative alle prestazioni, al fine di garantire maggiore efficienza ed economicità dell’azione amministrativa.

5. I comuni della città metropolitana dispongono dei tributi ad essi attribuiti, nonché delle tariffe e dei contributi sui servizi di loro competenza.

Art. 6.

1. Sono organi della Città metropolitana:

a) il consiglio metropolitano;

b) il sindaco metropolitano;

c) la giunta metropolitana.

2. Il consiglio è composto da sessanta consiglieri, eletti a turno unico, in base alle seguenti modalità:

a) cinquantaquattro sono eletti con sistema proporzionale sulla base di collegi uninominali. Si applicano in quanto compatibili le disposizioni di cui all’articolo 14 della legge 8 marzo 1951, n. 122, e successive modificazioni. Ogni gruppo di candidati deve essere collegato a un candidato sindaco. Più gruppi di candidati possono presentare lo stesso candidato sindaco;

b) sei sono eletti su una lista bloccata presentata contestualmente al candidato sindaco che risulterà eletto.

3. Il consiglio elegge al suo interno un presidente e approva il regolamento per il suo funzionamento.

4. Il sindaco è eletto a maggioranza semplice da tutti i cittadini dei comuni compresi nel territorio della città metropolitana, unitamente ai membri di cui alla lettera b) del comma 2.

5. La giunta, nominata e presieduta dal sindaco, è composta da un numero di assessori stabilito dallo statuto e comunque non superiore a dodici. Non si applicano le norme relative all’incompatibilità tra consigliere e assessore, previste dall’articolo 64, commi 1 e 2, del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.

6. Accanto al consiglio metropolitano è istituita l’assemblea dei sindaci o loro delegati. L’assemblea esprime parere obbligatorio non vincolante sullo statuto, sul piano territoriale, sul programma delle opere pubbliche e sulle forme di gestione dei pubblici servizi di livello metropolitano.

7. Le norme relative alla durata del mandato e alla limitazione dei mandati del sindaco, del presidente della provincia e dei consigli si applicano al sindaco e al consiglio della città metropolitana.

Art. 7.

1. Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge la regione, sentiti i comuni interessati, procede alla delimitazione territoriale della città metropolitana individuando i comuni che ne fanno parte, secondo i criteri di cui all’articolo 2.

2. Sulla base della proposta di delimitazione di cui al comma 1, il Governo è delegato ad adottare, entro nove mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, un decreto legislativo contenente la determinazione di comuni compresi nella città metropolitana.

3. Entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del decreto di cui al comma 2, quando il territorio della città metropolitana non coincida con quello della preesistente provincia, il Governo, sentita la regione e con il consenso dei comuni interessati e previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, è delegato ad adottare un decreto legislativo che provveda alla nuova delimitazione delle circoscrizioni provinciali, con l’aggregazione dei comuni che ricadevano nella provincia soppressa a province già esistenti, o alla creazione di nuove province, nel rispetto dei criteri e degli indirizzi stabiliti dall’articolo 21, comma 3, del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.

4. Se la regione non provvede alla delimitazione di cui al comma 1 entro il previsto termine di sei mesi, il territorio della città metropolitana coincide con quello della provincia.

Art. 8.

1. Entro sei mesi dalla delimitazione della città metropolitana, stabilita ai sensi dell’articolo 7, commi 1 e 4, la regione provvede con legge al riordino delle circoscrizioni territoriali dei comuni compresi nel territorio della città metropolitana, sentiti i comuni interessati.

2. La regione provvede alla istituzione di nuovi comuni per scorporo del comune capoluogo, nonché alla eventuale revisione dei confini degli altri comuni. I nuovi comuni possono derivare da fusione di comuni contigui in rapporto al loro grado di autonomia, di organizzazione e di funzionalità, o da aggregazione di parte del territorio del comune capoluogo a comuni confinanti, così da assicurare il pieno esercizio delle funzioni comunali, la razionale utilizzazione dei servizi, la responsabile partecipazione dei cittadini, nonché un equilibrato rapporto tra dimensioni territoriali e demografiche.

3. Nella istituzione dei nuovi comuni derivanti dalla suddivisione del comune capoluogo, la legge regionale dovrà, pur garantendo un numero minimo di abitanti, tenere conto dei quartieri tradizionali, anche aggregandoli per ambiti omogenei, nonché delle circoscrizioni di decentramento ove corrispondano al suddetto criterio.

4. I nuovi comuni enucleati dal Comune capoluogo conservano l’ordinaria denominazione alla quale aggiungono quella più caratteristica dei quartieri o delle circoscrizioni che li compongono. A tali nuovi comuni sono trasferite, in proporzione agli abitanti e al territorio, le risorse, il personale e i beni strumentali, immobili e mobili, del Comune capoluogo e delle sue circoscrizioni, necessari per il loro funzionamento.

5. Le leggi regionali di riordino sono sottoposte a referendum secondo le norme previste dallo statuto regionale che regola l’esercizio dello stesso.

6. La legge regionale di riordino territoriale disciplina gli adempimenti necessari a consentire il primo insediamento degli organi dei nuovi comuni contestualmente alla prima elezione degli organi della città metropolitana.

7. Qualora la regione non provveda agli adempimenti previsti dal presente articolo, il comune capoluogo è soppresso e in suo luogo sono costituiti in comuni le corrispondenti circoscrizioni di decentramento preesistenti all’interno dello stesso comune capoluogo. Gli ambiti territoriali dei comuni compresi nel territorio della città metropolitana diversi dal comune capoluogo restano quelle preesistenti. Ai nuovi comuni, corrispondenti alle preesistenti circoscrizioni del comune capoluogo, sono trasferite in proporzione agli abitanti e al territorio le risorse, il personale, e i beni strumentali, immobili e mobili del comune capoluogo e delle sue circoscrizioni, necessari per il loro funzionamento.

Art. 9.

1. Il Governo è delegato ad adottare, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, uno o più decreti legislativi per l’adozione di tutti i provvedimenti relativi all’istituzione della città metropolitana.

2. I decreti legislativi di cui al comma 1 disciplinano tra l’altro:

a) l’assetto della finanza della città metropolitana e dei comuni, in rapporto alla distribuzione effettiva delle funzioni;

b) l’adozione degli atti necessari a garantire l’effettivo funzionamento della città metropolitana e dei nuovi comuni dall’insediamento dei loro organi. Tali atti dovranno prevedere il trasferimento integrale dei beni, del personale e delle risorse finanziarie delle preesistenti province alla città metropolitana e l’equilibrata ripartizione delle analoghe disponibilità del disciolto comune capoluogo, tra la città metropolitana e i comuni enucleati dallo scorporo del capoluogo ai sensi del precedente articolo 8, in modo da consentire l’assolvimento ottimale delle diverse funzioni attribuite. Tali atti sono resi operanti, ove necessario, mediante convenzioni e intese tra gli enti locali interessati;

c) le norme di attuazione del sistema elettorale di cui all’articolo 6.

3. La tabella delle circoscrizioni dei collegi uninominali della città metropolitana di cui all’articolo 6, comma 2, lettera a), sarà stabilita, su proposta del Ministro dell’interno, con decreto del Presidente della Repubblica, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale, constestualmente ai decreti legislativi di cui ai commi 1 e 2 del presente articolo.

4. La data per lo svolgimento delle prime elezioni del sindaco e del consiglio metropolitani, nonché dei comuni compresi nel territorio della città, è fissata dal Ministro dell’interno ai sensi della legge 7 giugno 1991, n. 182, e successive modificazioni, entro un mese dalla data di entrata in vigore dei decreti di cui al presente articolo. Entro la stessa data il Ministro dell’interno fissa le elezioni per il rinnovo degli organi delle province, di cui sono state modificate le circoscrizioni, o delle nuove province istituite ai sensi dell’articolo 7, comma 3, della presente legge.

5. Il mandato degli organi dei comuni e delle province in carica alla data di entrata in vigore della presente legge, è prorogato sino allo svolgimento delle elezioni di cui al comma 4.

Art. 10.

1. Il consiglio metropolitano adotta, entro un anno dal suo insediamento, lo statuto che disciplina le funzioni amministrative e l’organizzazione della città metropolitana nel rispetto dei princìpi contenuti nelle leggi statali e regionali.

Art. 11.

1. Sono abrogate le norme dalla Parte I, Titolo II, Capo III, del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Si applicano, in quanto compatibili, le altre norme previste dal medesimo testo unico.

Art. 12.

1. All’onere derivante dall’attuazione della presente legge, valutato in 15.000.000 di euro per l’anno 2003, e in 31.000.000 di euro per il 2004, si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento, iscritto nel bilancio triennale 2002-2004, nell’ambito dell’unità previsionale di base di parte corrente «Fondo speciale» dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze per l’anno 2002, allo scopo parzialmente utilizzando l’accantonamento relativo al medesimo Ministero.